İklim Masası: Türkiye’nin Avrupa Yeşil Mutabakatı’nı avantaja çevirmesi mümkün

İklim değişikliğiyle ilgili güvenilir bilgileri yaygınlaştırmayı hedefleyen İklim Masası, Boğaziçi Üniversitesi‘nden Prof. Dr. Sevil Acar, İstanbul Teknik Üniversitesi‘nden Doç Dr. Ahmet Atıl Aşıcı ve Kadir Has Üniversitesi‘nden Prof. Dr. Alp Erinç Yeldan‘ın Avrupa Birliği tarafından geliştirilen Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması’nın Türkiye ekonomisi üzerindeki potansiyel etkilerini incelediği bir çalışmanın bulgularını aktarıyor.

2050’de iklim-nötr olmayı planlayan Avrupa Birliği, bu süreçte sanayisini ve istihdamını korumak amacıyla geliştirdiği Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması’nı (SKDM) Ekim 2023 itibarıyla yürürlüğe koyacak. Üretildikleri ülkelerde karbon içeriği fiyatlandırılmamış olan mallar, AB sınırından girerken vergilendirilecek.

2022 yılında yapılan bir çalışma, uygulamanın Türkiye ihracatçıları üzerindeki yıllık potansiyel maliyetinin 1,1 ila 1,8 milyar euro (23,4 ila 38,4 milyar lira) olacağını öngörüyor.

Aynı araştırmaya göre Türkiye, SKDM’ye tabi olmayı beklemeden aktif bir iklim politikası izlemeye başlarsa, hem makroekonomik veriler hem de çevre açısından çok daha olumlu sonuçlar elde edebilir.

Sera gazlarının ülke içinde fiyatlanacağı bir sistem kurulması halinde, mevcut yaklaşımla devam edilen duruma kıyasla, emisyonlar ve cari açığın en fazla oranda düşeceği, GSYH’nin ise yüzde 3 daha büyük olacağı hesaplanıyor. İhracatçıların her yıl AB’ye ödeyeceği 1,1 ila 1,8 milyar euroluk (23,4 ila 38,4 milyar lira) vergi ise, Türkiye’de kalmış olacak.

Avrupa Komisyonu’nun Aralık 2019’da açıkladığı Avrupa Yeşil Mutabakatı (AYM), AB’nin 2050’ye kadar iklim-nötr olabilmesi için yeşil ekonomi ve yeşil dönüşüme dair yapılan düzenlemeleri bir araya getiriyor. AB aşamalı olarak sera gazı emisyonlarını azaltmayı, bu alanda küresel olarak etkili bir oyuncu haline gelmeyi ve bunları yaparken sanayisini ve istihdamını korumayı hedefliyor.

Bu bağlamda iklim hedeflerine ulaşmak için ön koşul kabul ettiği bir uygulama, ekonomi genelinde etkili karbon fiyatlandırması. 2005’te yürürlüğe giren AB Emisyon Ticaret Sistemi (EU ETS), AB üreticilerinin maliyetlerini, dolayısıyla AB ve uluslararası piyasalardaki rekabetçilik düzeylerini yakından etkiliyor. “Cap and trade” olarak uygulanan sistemde, emisyonları belli miktarda olan işletmeler yer alıyor ve bu işletmelere kota veriliyor. Kota hakkının tamamını kullanmayan, azaltım maliyeti düşük olan işletmeler, bu haklarını kota hakkından daha fazla emisyona yol açan ve azaltım maliyetleri yüksek olan işletmelere satabiliyor.

Karayolu, ulaştırma gibi yer değiştiremeyen sektörler, faaliyetlerine AB içinde devam edip sorumlu oldukları karbon için bir maliyete katlanmak durumunda kalıyorlar. Öte yandan, özellikle dış ticaretin yoğun olduğu, demir-çelik ve çimento gibi sektörlerdeki AB’li üreticiler, üretim tesislerini, herhangi bir karbon düzenlemesi olmayan ülkelere kaydırma eğilimindeler.

AB açısından düşünüldüğünde, bunun iki sakıncası var: İlki, karbon fiyatlaması nedeniyle bir kısım üretimin yurtdışına kayması sonucu ortaya çıkan üretim ve istihdam kaybı. İkincisi ise, AB içinde kalsa belli bir süreç içinde emisyonlarını düşürmek zorunda kalacak olan sektörlerin yurt dışına kaydığında böyle bir zorunluluğu kalmayacağından emisyonlarına aynı düzeyde devam edecek olmaları, yani diğer adıyla “karbon kaçağı” veya “karbon sızıntısı”.

Karbon kaçağı nedeniyle bir yandan sera gazı emisyonlarında hedeflenen düşüş yaşanamazken, bir yandan da AB içindeki üretim ve istihdam zarar görüyor. SKDM, işte bu karbon kaçağını hafifletmek için düşünülmüş bir düzenleme.

Karbon sızıntısı, karbon fiyatlaması olan ve olmayan bölge/ülke arasında ortaya çıkıyor. Bu sorunu azaltmak için tasarlanan SKDM, ticareti yapılan malların üretimindeki karbon maliyetleri arasındaki farkın, sınırda uyarlama yöntemiyle giderilmesini amaçlıyor. Böylelikle, karbon maliyetlerine katlanan AB’li üreticilerin rekabetçiliklerinin artırılması hedefleniyor; ayrıca üretim tesislerinin, karbon düzenlemesi olmayan ülkelere kaymasının önüne geçilmek isteniyor.

Ancak bu düzenlemeler sadece AB’deki firmaları değil, AB ile ticari ilişkisi olan tüm AB-dışı firmaları etkileyecek. Henüz bir karbon vergisi veya emisyon ticaret sistemi bulunmayan Türkiye’de de üreticiler, ihracatlarının neredeyse yarısını gerçekleştirdikleri AB’deki bu yeni düzenlemeden etkilenmeye oldukça açıklar.

Yapılan çalışma, AYM’ye uyum sağlaması ya da dışında kalmasının Türkiye ekonomisine etkilerini inceliyor. Olası bir SKDM altında, üretimde salınan ton karbondioksit (CO2) başına 30 Avro (460 lira) veya 50 Avro (1,068 lira) vergi ödenmesi varsayımıyla hazırlanan senaryolarda, ihracatçı sektörlerin “karbon maliyeti” hesaplanıyor.

Şekil 1’de de görüleceği üzere, analizin sonuçlarına göre, her iki fiyat varsayımı altında da, baz senaryoya (yani SKDM’nin devreye girmediği ve Türkiye’de karbon fiyatlanmasına dair hiçbir şeyin yapılmadığı, artık mümkün olmayan duruma) kıyasla emisyonlar düşüyor. Fakat Türkiye’nin gayrisafi yurt içi hasılası (GSYH) düşerken, cari açığı artıyor.

Buna göre Türkiye, sera gazlarını kendi içinde fiyatlayacağı bir sistem kurmadığı takdirde, 2030 yılında GSYH’si – hangi fiyat varsayımının dikkate alındığına bağlı olarak – yüzde 2,7 veya yüzde 3,6 oranında azalıyor.

SKDM kaynaklı karbon maliyeti, ihraç edilen ürünlerin sebep olduğu karbon salımları, ton CO2 başına istenen karbon fiyatıyla çarpılarak hesaplanıyor. Bu karbon fiyatı, 2020’lerin başında ton CO2 başına 30 euro (460 lira) civarındayken, 2020’lerin sonuna doğru 50 euro (1,068 lira) seviyesinde olacağı tahmin ediliyordu. Bu varsayımlarla hesaplandığında, SKDM’nin Türkiyeli ihracatçılara yıllık maliyetinin 1,1 ila 1,8 milyar euro (23,4 ila 38,4 milyar lira) arasında olacağı öngörülüyor. Şimdilerde karbon fiyatının 80 euro’nun (1,709 lira)üzerinde olduğu düşünülürse ihracatçılara düşecek olan maliyetin çok daha fazla olacağı söylenebilir.

SKDM’nin özellikle karbon yoğun ürünler ihraç eden sektörleri etkilemesi bekleniyor. 2018 yılında ihraç edilen ürünlere bakıldığında, emisyonların büyük kısmından çimento, makine, otomotiv, demir-çelik ve tekstil sektörlerinin sorumlu olduğu görülüyor.

Öte yandan, eğer Türkiye iklim politikası konusunda aktif bir tutum takınır ve sera gazlarını kendi içinde fiyatlayacağı bir sistem kurarsa (Şekil 1’deki AB_AYD senaryosu), hiçbir şey yapılmadığı duruma göre, hem emisyonlar hem de cari açık en fazla oranda düşüyor, bir yandan da GSYH, baz senaryoya kıyasla yüzde 3 daha büyük oluyor. Yani SKDM’ye tabi olmayı beklemeden kendi iklim politikasını işletmesi, makroekonomi ve çevre açısından çok daha olumlu sonuçlar doğurma potansiyeline sahip.

AYM’nin Türk ihracatçıları üzerindeki potansiyel maliyetlerinin en aza indirilmesi için AYM’ye uyum sağlayacak adımların atılması oldukça önemli. Bu politikalar, örneğin makine ve otomotiv sektörleri için kritik önemde. Türkiye’nin AYM’ye uyumlu politikalar izlemesi durumunda, bu iki sektördeki toplam üretim ve toplam ihracat baz senaryoya kıyasla yüzde 50’den fazla olabilir. Herhangi bir adım atılmaması ve ton CO2 başına 30 euro (460 lira) vergilendirme yapıldığı durumda ise bu iki sektörün üretiminde yüzde 13’lük azalma bekleniyor.

SKDM’ye tabi olmayı beklemeden kendi iklim politikamızı işletmemiz durumunda yalnızca GSYH, baz senaryoya kıyasla daha büyük olmakla kalmıyor, özel harcanabilir gelir yüzde 3, özel tüketim harcamaları ise yüzde 5,9 daha yüksek düzeyde gerçekleşiyor.

Baz patikayla değil de SKDM’nin ton CO2 başına 30 euro’dan (460 lira) devreye girdiği senaryoyla kıyaslayacak olursak, harcanabilir gelir düzeyi yüzde 10,9, tüketim harcamaları ise yüzde 8,6 daha yüksek oluyor.

Türkiye, AYM’ye uyum sağlayacak aktif iklim politikaları izlerse, yeşil ekonomik düzen sosyal refahı artırıyor.

Aktif bir iklim politikası izlemek, Türkiye için her yönden avantajlı olacak, daha eşitlikçi ve sürdürülebilir sonuçlar sağlayacak. Bir yandan emisyonları azaltırken, bir yandan da gelir düzeyini ve istihdamı artıracak. Ancak ihracatçıların karşı karşıya kalacağı risklerin önünü almak ve gerekli adımları SKDM yürürlüğe girmeden atmak, rekabetçiliği sürdürebilmek için önemli.

AYM ve beraberindeki SKDM’nin duyurulmasından kısa bir süre sonra Türkiye, AYM’ye uyum sağlamak için bir eylem planı açıkladı, Paris Anlaşmasını parlamentoda onayladı ve Glasgow COP26 Zirvesi‘nde 2053 yılına kadar karbon-nötr olma taahhüdünde bulundu.

Türkiye’nin kişi başına emisyonları dünya ortalamasına yakın ve İktisadi İşbirliği ve Gelişme Teşkilatı (OECD) ülkelerinin kişi başına emisyon ortalamalarının altında. Ancak Türkiye, dünyada CO2 emisyonları en fazla artış gösteren ülkeler arasında yer alıyor.

Türkiye’nin sera gazı emisyonları 1990 yılında 220 milyon ton düzeyinde iken, 2021 yılına kadar bu miktarın kümülatif olarak yüzde 157 oranında arttığı görülüyor. Türkiye İstatistik Kurumu‘na (TÜİK) göre CO2 emisyonlarındaki en büyük payı enerji kaynaklı emisyonlar oluşturuyor.

Henüz Türkiye’nin bir karbon vergisi veya emisyon ticaret sistemi yoluyla bir emisyon fiyatlandırma stratejisi bulunmuyor. Bununla birlikte, Türkiye, AB’ye üyelik perspektifinden hareketle AB Emisyon Ticaret Sistemi ile uyumlu bir izleme, raporlama ve doğrulama (MRV) sisteminin yasal altyapısını uzun süredir oluşturmaya çalışıyor ve “Avrupa Yeşil Mutabakatı Eylem Planı”nda da yer aldığı gibi ETS hazırlıklarını yapıyor.

SKDM yürürlüğe girmeden önce Türkiye’nin kendi ETS’sini kurarak etkin bir şekilde işletmeye başlaması ve emisyon azaltımı konusunda hızlıca yol alması gerekiyor.

13 Aralık 2022 tarihinde Avrupa Konseyi ve Avrupa Parlamentosu, SKDM konusunda geçici bir anlaşmaya vardı. Anlaşmaya göre SKDM, Ekim 2023’ten itibaren yürürlüğe girecek.

Başlangıçta sadece raporlama yükümlülüğü getirecek ve böylece veri toplanmış olacak. Sonrasında SKDM tam olarak uygulanacak; yani SKDM, revize edilmiş EU ETS kapsamında başladığında, ücretsiz tahsisatların aşamalı olarak kaldırılmasına (2026-2034) paralel olarak ilgili sektörlerde kademeli olarak hayata geçirilecek.

SKDM ilkin çimento, alüminyum, gübre, elektrik, hidrojen, demir-çelik ve ayrıca bazı alt ürünleri kapsayacak. Dolaysız (Kapsam 2) emisyonlar da düzenlemeye dahil edilecek.

Türkiye’nin AB’ye olan ihracatı SKDM çerçevesinde 2026’dan itibaren içerdiği karbon düzeyine göre vergilendirilmeye başlanacak. SKDM’nin takvimi göz önünde bulundurularak, ETS pilot uygulamasının 2024 yılında başlaması öngörülüyor.

Avrupa Yeşil Mutabakatı ve Sınırda Karbon Düzenlemesi, Türkiye için birer risk olduğu kadar, sürdürülebilir kalkınmayı hedefleyen bir dönüşümün aracı olarak yepyeni fırsatlar olarak değerlendirilebilir.

Unsurları kararlılıkla saptanmış bir stratejik dönüşüm çerçevesinde, emisyon azaltımını, elde edilen fonların şirketlerin yeşil dönüşümü amacıyla kullanılmasını ve yenilenebilir enerji ile enerji verimliliğini merkeze alan alternatif bir yeşil ekonomik dönüşüm senaryosu sayesinde gerek milli gelirde, gerekse sera gazı emisyonlarında anlamlı iyileştirmelerin sağlanabileceği öngörülebilir.

2022 tarihli çalışma, emisyon azaltım hedeflerinin ulusal ekonomide üretim ve istihdamın artırılarak sağlanabileceğini gösteriyor ve Türkiye’nin sürdürülebilir kalkınma stratejisi arayışlarına önemli bir alternatif sunuyor.